ANALYSE DE POLITIQUE
Déploiement en AfriqueCapacité de la CEEAC/RENFOR
ECCAS
L’Afrique Centrale traverse une crise systémique globale qui, depuis le début des années 90, a contribué à désorganiser les capacités internes au point d’empêcher la région de se doter d’un projet porteur d’intégration. Aussi, la CEEAC ne peut relever toute seule les défis de la mise en œuvre du Traité l’instituant. L’abondance de ressources s’est transformée en malédiction des matières premières avec sa cohorte de conflits et la multiplication de foyers de tension. En l’absence d’une réévaluation systématique des exigences majeures de la CEEAC, les besoins ont été sous-estimés. Les objectifs de renforcement visés en 2004, ne sont plus d’actualité en 2006. Les paragraphes suivants soulèvent quelques des exigences majeures de l’Afrique qui méritent un approfondissement pour mieux cerner les besoins qui en découlent.
Economie des CERs
L’accumulation d’erreurs de gestion des politiques économiques et en particulier de politiques d’intégration régionale explique en partie la faible croissance de la région. L’indécision en ce qui concerne le choix du modèle d’intégration, constitue un des symptômes de l’échec de la CEEAC. Après avoir penché pour la première approche comme l’indique le Traité, mais sans résultats, la CEEAC a infléchi sa position à partir de 1998 vers le modèle d’intégration multisectorielle tout en se redéployant au plan politique et sécuritaire. Or le choix du modèle conditionne aussi celui des indicateurs de performance.
Le contenu de la « boîte à outils » pour évaluer la performance en matière d’intégration régionale est un sujet de controverse entre les tenant d’une approche fondée sur le régionalisme ouvert et les tenants d’une autre approche fondée sur la nécessité d’une intégration physique et politique préalable à l’ouverture. La tendance des CERs à se doter des critères de convergence doit être réexaminée à l’aune de cette controverse.
Du point de vue stratégique, l’Afrique Centrale n’existe pas en tant que bloc régional capable de peser dans la « course aux ressources naturelles », mais une « pétro-zone », doublée d’un « poumon écologique » dont la capture est de nature à modifier les équilibres géopolitiques héritées du XXe siècle. Inversement, les pays exportateurs de pétrole connaissent une croissance erratique. Les autres pays cumulent des handicaps que ne résume l’expression “Etats fragiles” (Tableau II.1). La crise qui sévit dans les pays de l’Afrique Centrale n’est cependant que la conséquence d’une accumulation d’erreurs de choix de politiques économiques.
Plusieurs développements récents sur les menaces globales qui pèsent sur l’Afrique et sur les facteurs de croissance, permettent de mieux cerner pourquoi les pays africains en sont arrivés là (Encadré II.1). En se focalisant sur le lien entre les conflits et la paralysie de la CEEAC, l’analyse du contexte a négligé d’autres facteurs qui pèsent sur l’intégration régionale de l’Afrique.
Contexte international
L’entrée en lice de nouveaux acteurs dont la taille double tous les dix au rythme actuel de croissance invite à prendre aussi en compte l’influence du contexte international. Les BRICs (Chine, Inde, Brésil, Russie) et les Blocs régionaux constitués par les pays de la Triade (US, UE et Japon) sont des acteurs majeurs de l’Afrique Centrale. Les opportunités mais aussi les risques qui découlent de l’affrontement concurrentiel autour des ressources naturelles exercent une tension nouvelle sur les capacités régionales. L’observation de la carte des zones de tensions et de conflits dans le monde autorise une question de prospective sur le possible déplacement progressif vers l’Afrique Centrale du centre mondial des conflits et des antagonismes historique situé au Moyen-Orient (Graphique II.1).
Complexité technique
En privilégiant cette piste, les concepteurs du projet ont accordé une moindre importance au fait que la CEEAC a connu une longue phase de gestation, entre 1983 et 1992. Hormis une décision portant sur la libre circulation des personnes prises en 1990, l’essentiel des activités se cantonnait dans des études préparatoires.
La conception des politiques communautaires et de programmes bien ciblés suppose un savoir-faire souvent hors de portée des administrations régionales africaines. En témoigne la quantité d’objectifs du Traité de la CEEAC qui renvoient à la démarche d’harmonisation institutionnelle inefficace (11 sur 18) ; mais aussi la faible lisibilité du processus de prise de décision marquée par des insuffisances notoires dans le processus législatif et dans la capacité stratégique. Aussi, les projets se cantonnent–ils souvent à formuler des propositions non argumentées en termes d’avantages et de coûts et de leur distribution entre les pays, les acteurs et dans le temps. Faute d’un exposé des motifs clairs, il n’est pas étonnant que les pays se contentent d’approuver les textes sans leur donner la moindre suite.
Complexité juridique
Toutes les décisions prises par la CEEAC, que se soit avant, pendant et après la crise, n’ont fait l’objet d’aucune transposition dans les juridictions nationales. Le rôle des parlements est fondamentale dans la question de la répartition des compétences entre les différents niveaux. Aucune décision ne peut être prise si cet aspect n’est pas clarifié. Mais la aussi, les compétences en « ingénierie institutionnelle » des CERs font largement défaut.
Leçons tirées du renforcement des capacités des CERs
L’expérience africaine en matière de « capacity building » de CER n’est pas très fournie pour tirer des enseignements transposables. La quasi-totalité des projets d’appui aux institutions communautaires africaines s’en tiennent à des approches ponctuelles de fourniture d’une assistance technique, de formation et d’équipement.
Avant d’accorder un don à la CEEAC, l’ACBF en était à sa 7e intervention en faveur des organisations régionales et continentales dont les CERs, l’UA, la CEDEAO, la CEMAC, la COMSEA, la SADEC, la MRU. Mais la Fondation n’avait pas à proprement parler d’expériences en matière de renforcement des capacités d’une région comme la CEEAC qui cumule des facteurs de fragilité, de faiblesse des capacités et de dépendance vis-à-vis des ressources de l’aide pour son fonctionnement. C’est pourquoi, aucune référence n’est faite aux enseignements de l’expérience et à une quelconque perspective comparative.
Il est crucial pour les partenaires des CERs d’analyser les expériences similaires en vue de tirer les leçons pour un soutien plus efficace. On peut citer à titre d’exemple, l’approche retenue par la Commission des Communautés Européenne à partir du milieu des années 80 pour relancer la construction européenne en panne sous l’effet croisé du flottement du dollar, des chocs pétroliers successifs et des comportements non coopératifs des principaux pays membres
Nouveaux principes de gestion (H2A)
Le lancement de l’Initiative de Développement des capacités des CERs (Encadré II.3) à l’occasion du Sommet du G8 de juin 2007 à Heiligendamm confirme le caractère prioritaire de ce champ d’intervention dans la lignée des principes de la Déclaration de Paris en matière de Partenariat, la méthode H2A (harmonisation, appropriation, alignement). A partir de 2009, les interventions de l’ACBF seront alignées sur ces principes. Le défi pour les CERs est de se doter des capacités pour la formulation de cadre stratégique et de résultats, mais aussi pour la mise en place de systèmes de contrôle budgétaire, de suivi/évaluation et de reporting pour remplir l’obligation de rendre compte et justifier le financement en fonction de la performance.
Le plan d’Action de la CEEAC qui en découle constitue donc le cadre de la programmation de l’appui de l’ACBF (Encadré II.4). Ce plan souligne le formidable décalage entre les capacités disponibles et l’ampleur du mandat qui découlent des orientations approuvées en 1998. L’élargissement du mandat de la CEEAC avec la mise en œuvre du NEPAD et la coordination des stratégies régionales pour les OMD n’ont fait qu’accentuer ce décalage. Aussi, le plan d’action met l’accent sur la nécessité pour la CEEAC de renouveler la vision de l’Afrique Centrale en matière d’intégration régionale, de développement et de réduction de la pauvreté et mettre à niveau ses capacités pour la mettre en œuvre.
Une fois la mise à niveau effectuée, la CEEAC serait en mesure de tirer pleinement profit des interventions du cadre stratégique de renforcement des capacités et l’adapter à son contexte. Ce cadre stratégique fournit en quelque sorte la « feuille de route » des CERs dans la perspective de la mise en œuvre réussie de leur Traité, du NEPAD, du PACT et des OMD.
Le contexte institutionnel et de la justification de RENFOR met évidence l’importance de l’évaluation systématique et continu des incertitudes, des risques et des opportunités aux fins d’élaboration de la stratégie de renforcement et du cadre conceptuel et logique du projet. Les lacunes importantes de l’évaluation faite en 2004 n’ont pas été comblées au moment du démarrage du projet. Ces lacunes retentissent sur et les résultats escomptés et sur les objectifs à atteindre.
Toutes les décisions prises par la CEEAC, que se soit avant, pendant et après la crise, n’ont fait l’objet d’aucune transposition dans les juridictions nationales. Le rôle des parlements est fondamentale dans la question de la répartition des compétences entre les différents niveaux. Aucune décision ne peut être prise si cet aspect n’est pas clarifié. Mais la aussi, les compétences en « ingénierie institutionnelle » des CERs font largement défaut.
Leçons tirées du renforcement des capacités des CERs
L’expérience africaine en matière de « capacity building » de CER n’est pas très fournie pour tirer des enseignements transposables. La quasi-totalité des projets d’appui aux institutions communautaires africaines s’en tiennent à des approches ponctuelles de fourniture d’une assistance technique, de formation et d’équipement.
Avant d’accorder un don à la CEEAC, l’ACBF en était à sa 7e intervention en faveur des organisations régionales et continentales dont les CERs, l’UA, la CEDEAO, la CEMAC, la COMSEA, la SADEC, la MRU. Mais la Fondation n’avait pas à proprement parler d’expériences en matière de renforcement des capacités d’une région comme la CEEAC qui cumule des facteurs de fragilité, de faiblesse des capacités et de dépendance vis-à-vis des ressources de l’aide pour son fonctionnement. C’est pourquoi, aucune référence n’est faite aux enseignements de l’expérience et à une quelconque perspective comparative.
Il est crucial pour les partenaires des CERs d’analyser les expériences similaires en vue de tirer les leçons pour un soutien plus efficace. On peut citer à titre d’exemple, l’approche retenue par la Commission des Communautés Européenne à partir du milieu des années 80 pour relancer la construction européenne en panne sous l’effet croisé du flottement du dollar, des chocs pétroliers successifs et des comportements non coopératifs des principaux pays membres
Nouveaux principes de gestion (H2A)
Le lancement de l’Initiative de Développement des capacités des CERs (Encadré II.3) à l’occasion du Sommet du G8 de juin 2007 à Heiligendamm confirme le caractère prioritaire de ce champ d’intervention dans la lignée des principes de la Déclaration de Paris en matière de Partenariat, la méthode H2A (harmonisation, appropriation, alignement). A partir de 2009, les interventions de l’ACBF seront alignées sur ces principes. Le défi pour les CERs est de se doter des capacités pour la formulation de cadre stratégique et de résultats, mais aussi pour la mise en place de systèmes de contrôle budgétaire, de suivi/évaluation et de reporting pour remplir l’obligation de rendre compte et justifier le financement en fonction de la performance.
Le plan d’Action de la CEEAC qui en découle constitue donc le cadre de la programmation de l’appui de l’ACBF (Encadré II.4). Ce plan souligne le formidable décalage entre les capacités disponibles et l’ampleur du mandat qui découlent des orientations approuvées en 1998. L’élargissement du mandat de la CEEAC avec la mise en œuvre du NEPAD et la coordination des stratégies régionales pour les OMD n’ont fait qu’accentuer ce décalage. Aussi, le plan d’action met l’accent sur la nécessité pour la CEEAC de renouveler la vision de l’Afrique Centrale en matière d’intégration régionale, de développement et de réduction de la pauvreté et mettre à niveau ses capacités pour la mettre en œuvre.
Une fois la mise à niveau effectuée, la CEEAC serait en mesure de tirer pleinement profit des interventions du cadre stratégique de renforcement des capacités et l’adapter à son contexte. Ce cadre stratégique fournit en quelque sorte la « feuille de route » des CERs dans la perspective de la mise en œuvre réussie de leur Traité, du NEPAD, du PACT et des OMD.
Le contexte institutionnel et de la justification de RENFOR met évidence l’importance de l’évaluation systématique et continu des incertitudes, des risques et des opportunités aux fins d’élaboration de la stratégie de renforcement et du cadre conceptuel et logique du projet. Les lacunes importantes de l’évaluation faite en 2004 n’ont pas été comblées au moment du démarrage du projet. Ces lacunes retentissent sur et les résultats escomptés et sur les objectifs à atteindre.
Renfor
Synopsis
Vue d’ensemble sur la performance de RENFOR
Recommandations à mettre en œuvre sur la période Décembre 2008 - Novembre 2009
Recommandations pour améliorer la performance du Projet
Recommandations pour améliorer les résultats et les capacités des Directions
Recommandations pour la Formulation de la stratégie régionale
SYNTHESE
1. GRILLE DE NOTATION ET LIMITATIONS
2. PERFORMANCE DANS LA GESTION DU CYCLE DE TRANSFORMATION DU PROJET
3. PERFORMANCES DANS LA CREATION/RENFORCEMENT DES CAPACITES
3.1 Performance opérationnelle
3.2 Performance financière
4.EFFETS SUR LES CAPACITES DE BASE DU SECRETARIAT GENERAL
4.1 Performance en termes d’Effets sur les Capacités de Gouvernance et de Leadership du SG
4.2 Performance en termes d’Effets sur les Capacités d’analyse des politiques multisectorielles
4.3 Performance en termes d’Effets sur les Capacités d’opérationnalisation de programmes
4.4 Performance en termes d’Effets sur les Capacités desuivi et d’évaluation de cadre de résultat
5. PERFORMANCE EN TERMES D’IMPACT SUR LA CEEAC
6. Résumé de la performance globale de RENFOR
6.1 Note Globale
6.2 Note par domaine d’évaluation
6.2.1. Performance de la gestion du cycle du projet : Note de Performance
6.2.2 Performance des Capacités renforcées
7. SCENARIOS : VUE D’ENSEMBLE
7.1 Résumé de la performance selon les scénarios
RAPPORT DETAILLE
INTRODUCTION
1. ORGANISATION DE LA MISSION, REMERCIEMENTS ET TERMES DE REFERENCE
2. JUSTIFICATION DE LA REVUE DES PERFORMANCES
3. METHODOLOGIE
II. REVUE DU PROJET
1. INTRODUCTION
1. CONTEXTE ET JUSTIFICATION
Crise systémique globale de capacités
Economie des CERs
Contexte international
Complexité technique
Complexité juridique
Leçons tirées du renforcement des capacités des CERs
Nouveaux principes de gestion (H2A)
2. COHERENCE DU CADRE CONCEPTUEL ET LOGIQUE
3. DEMARRAGE
4. EXECUTION ET SUPERVISION
4.1 Planification
4.2. Gestion
4.2.1. Programmation des activités
i) Programme de travail 2006
ii) Programme d’activités 2007
4.2.3. Management
4.3 Pilotage, Suivi & Évaluation
Comité de Pilotage
Compétences
Organisation
Fonctionnement
Suivi & Évaluation
6. TRANSITION APRES PROJET ET INSTITUTIONNALISATION
7. RESUME DE LA PERFORMANCE
III. PERFORMANCE DES CAPACITES
1. INTRODUCTION
2. PERFORMANCE OPERATIONNELLE
2.1. Performance de l’exécution
2.1. Performance de la coordination, de la supervision et du pilotage
3.2 Résumé de la Performance opérationnelle
3. PERFORMANCE FINANCIERE
3.1 Taux de décaissement
3.2 Taux d’exécution budgétaire
3.2 Résumé de la performance financière
4. EFFETS SUR LES CAPACITES
4.1 Effets sur les capacités de gouvernance et de leadership
4.2 Effets sur les capacités d’analyse des politiques multisectorielles
4.3 Effets sur les capacités d’opérationnalisation de programmes et de projets
4.4 Effets sur les capacités de suivi et d’évaluation de cadre de résultats
4.5 Résumé des effets sur les capacités génériques qui permettent à la CEEAC de remplir son mandat et d’accomplir sa transformation institutionnelle 4
5. IMPACT SUR LA CEEAC
III. PERSPECTIVES D’EVOLUTION
1. INTRODUCTION
1.1 Situation de RENFOR
2. LES SCENARIOS
2.1. Scénario 1 : Suspension de RENFOR pour 2009
2.2. Scénario 2 : Prolongation d’un an pour terminer les activités en cours et faciliter l’intégration des experts dans la CEEAC
2.3. Scénario 3 : Redéploiement des activités inachevées dans RENFOR Phase II
2.4. Scénario 4 : Rebondissement
Annexe